Los problemas de los altos cotos, baja cobertura, desigualdad y de diseño en el sistema peruano deben verse de forma integral porque todo está interrelacionado. La fortuna del afiliado del SPP que puede ahorrar individualmente significa una limitación para los del SNP porque sus pensiones no pueden crecer mucho o se mantendrán estancadas debido a que una gran masa de trabajadores –el motor del funcionamiento en un sistema de reparto- se fue al SPP. Y así, la fortuna de un afiliado de cualquier sistema implica que los pagos de impuestos de los ciudadanos que no están afiliados a ningún lado deben ser usados para pagar los beneficios de ambos sistemas y permitir a los afilados del SPP ahorrar exclusivamente para ellos mismos.

El análisis y propuesta de reforma debe recoger al menos estas consideraciones y estudiarlas; no se trata de abdicar de las ventajas de un sistema de capitalización pero sí de mejorarlo sin renunciar al potencial redistributivo y de autofinanciamiento de un sistema de pensiones. En Chile esto se hizo luego de 20 años con la comisión Marcel; se incorporaron una serie de elementos que mejoraron el aspecto redistributivo y de cobertura del sistema. La diferencia con Chile es que nosotros tenemos un sistema público de pensiones, y bastante grande, por lo que cualquier reforma debería tomarlo en cuenta, de lo contrario estaríamos excluyendo a una parte importante –y con menos ventajas- de la población, algo que definitivamente no iría en la onda de la inclusión social de este Gobierno.

Aparecieron varias notas en la prensa criticando lo bajo del monto y la poco clara forma de determinarlo. En realidad cualquier monto que una política pública estipula no va a estar exento de cierta arbitrariedad relacionada a la importancia del programa, su impacto en la población objetivo, la generosidad del Estado e importantemente de los recursos disponibles. Del mismo modo, la forma de entrega no es cosa menor, no es igual para las finanzas públicas entregar pagos mensuales (pensiones por ejemplo) que un pago único. Para reducir esta arbitrariedad se toman valores referenciales como el ingreso per cápita promedio, salario mínimo, líneas de pobreza, etc. con el objeto de determinar el valor adquisitivo de la transferencia económica, porque al final lo que se hace con el dinero es gastarlo, sobre todo en el caso de las familias de bajos ingresos que no tienen capacidad de ahorro.

El dinero para las reparaciones proviene de los ingresos del Estado y estos provienen principalmente de la recaudación de impuestos, la cual entra a la caja pública mensualmente. Por ello, pareciera más pertinente entregar reparaciones con alguna frecuencia y no de una sola vez. Aquí hago el ejercicio de entregar pensiones vitalicias mensuales a la lista de los primeros beneficiarios del programa de reparaciones económicas (2,735 personas). La metodología sigue el cálculo actuarial estándar, las tablas de mortalidad del Sistema Nacional de Pensiones (SNP) y la misma tasa de interés técnico de 4%. Es necesario considerar esta tasa porque de algún modo hay que traer los flujos futuros de pensión al presente y sumarlos para saber cuánto es que el Estado debe ahorrar para honrar los pagos de pensión. Dada las características de la población analizada, los pagos de pensiones pueden llegar hasta el año 2056.

La pensión podría ser igual al monto del nuevo programa Pensión 65, es decir S/.250, ó equivalente a la línea de pobreza del área rural -S/.208- dado que la gran mayoría de beneficiarios vive ahí. Otorgar una pensión igual a la línea de pobreza significa que se busca de algún modo prevenir a la persona de caer en situación de pobreza, un objetivo de muchos programas de asistencia social. En el cuadro anterior, se ve que la reparación de un pago único de S/.10,000 podría costar S/.27.4 millones a desembolsar este año, mientras que la entrega de una pensión entre S/.208 y S/.250 costaría entre S/.73 y S/.88 millones en el transcurso de los próximos 45 años. En el gráfico de abajo se ve la evolución de los pagos por una pensión igual a la línea de la pobreza, los cuales son más fáciles de afrontar para el Estado. Por ejemplo, el primer año el Estado pagaría casi S/.7 millones en lugar de los S/.27 millones con el esquema de pago único. 

El hecho que los beneficiarios reciban una pensión mensual puede también ser leído como que el Estado mantiene una preocupación constante por ellos, a diferencia del pago único de la reparación en el que una vez realizado el pago, el Estado se desentiende de la persona. De hecho, la entrega de pensiones puede estar asociada a programas de salud y otros cuidados. Por otro lado, la violencia política afectó la capacidad de ahorro de las víctimas y sus familiares y por lo tanto su capacidad de ahorro previsional. Por esto, una pensión puede también ser pensada como una forma de reparar esa capacidad pérdida, otorgándole a la persona al menos un nivel de vida fuera de la pobreza. Del mismo modo, el riesgo del pago único es que este se gaste inmediatamente con la consecuente persistencia de la pobreza entre los beneficiarios.

* PCM (2011) Informe Técnico – Lineamientos técnicos y metodologías para la determinación de los montos, procedimientos y modalidades de pago que deberán regir la implementación del Programa de Reparaciones Económicas.

Dado que el 51% de la población actual de 18-70 años no pudo votar en 1993 y una mayoría del 22% de esa población votó por la constitución de 1979, es entendible que hayan opiniones en busca de una nueva constitución o de cambios en la actual. Asimismo, estos números significan que la mayor cantidad de votantes actuales no ha podido ejercer su opinión en el pasado. También es cierto que el 49% de la población de 18-70 años pudo ejercer su voto en 1993 y terminó aceptando la constitución de ese año, pero hay que señalar que el margen de diferencia entre el Sí y No fue reducido: de solo 347 mil votantes (fuente: blog de Fernando Tuesta). Aplicando una medida de mortalidad simple entre los años 1993 y 2011, esta diferencia se reduce a sólo 250 mil personas de hoy. Esto significa que si hubiera un referéndum para cambiar la constitución actual cualquier resultado sería posible; no hay nada que asegure que las personas se aferrarán a la constitución de 1993.

En el año 2016 -cuando el Gobierno de Humala finalice- habrá 19.9 millones de posibles votantes, de los cuales 60% no habrían tenido voz en el Referéndum del 93. ¿Me pregunto si en ese año seguirá persistiendo la defensa cerrada de la constitución de Fujimori? Asimismo, y no es una diferencia menor, la constitución de 1993 nació con el apoyo de una dictadura y la de 1979 nació para la democracia. No se trata tampoco de retomar íntegramente la constitución de 1979 pero sí de hacer cambios importantes en la constitución que tenemos. El mundo ha cambiado mucho; así como el muro de Berlín cayó en 1989, la crisis financiera global de hace dos años y la que se está formando este año también marcan limites al capitalismo global de hoy. Los derechos humanos, la distribución del bienestar, la preocupación por el medio ambiente son conceptos que hace 30 años eran menos importantes para los ciudadanos o en todo caso no formaban parte de las primeras necesidades a satisfacer.

Hoy en día Perú tampoco es el mismo que antes, y para tener una idea de ello podemos ver los siguientes datos demográficos con la ayuda de los censos de población, que coincidentemente se han realizado en años cercanos a los de las constituciones:

El Perú es un país menos rural, entre 1980 y el 2010 la población rural decreció de 36% a 27%; se ha reducido el analfabetismo y satisfecho las necesidades básicas de más personas, aunque las cifras están aún lejos de lo ideal. En educación también se ha avanzado, hay más gente con estudios superiores, aunque las cifras no nos dicen nada sobre la calidad. Se tienen muchos menos hijos que antes: de 5.4 por mujer en 1980 a 2.4 en el 2010. Estos números gruesos tampoco nos dicen nada sobre la distribución de los beneficios del desarrollo, y creo que ahí está el factor que no ha mejorado o no ha mejorado como las personas esperaban. Pero lo que estas cifras sí dicen es que las características del peruano de hoy son distintas a las del peruano de hace 30 años, y por tanto son también distintas sus preferencias y aspiraciones. Una nueva constitución no va a satisfacer estas aspiraciones directamente, pero debería crear el marco para que las personas las realicen y no limitar su consecución. Una constitución reformada debería dar voz a los que no la tuvieron, tomar en cuenta la nueva situación del país, promover una mejor distribución del bienestar y en la medida de lo posible debe ser lo suficientemente flexible y abierta para incorporar lo que tengan que decir las próximas generaciones.

Para cumplir con la promesa de la campaña electoral y del discurso presidencial, la P65 debería ser fijada en S/.125 para cada adulto mayor que cumpla con los requisitos del programa, así  por ejemplo un hogar de dos adultos mayores casados recibirían juntos S/.250 al mes. Hay que recordar que la pensión mínima en el Sistema Nacional de Pensiones es de S/.484 luego de contribuir durante 20 años, la cual es tanto para el titular como para su esposa(o). Si la P65 fuese fijada en S/.250 para cada adulto mayor, tendríamos matrimonios recibiendo S/.500, lo cual lógicamente desincentivaría la participación de los trabajadores en los sistemas contributivos de pensión.

Para ser beneficiario de la P65 hay que tener 65 años al menos y no estar recibiendo ninguna pensión. Adicionalmente a esto, agregaría que tampoco las(os) cónyuges de los pensionistas deben calificar para obtener una P65. Pienso por ejemplo en el caso de esos pensionistas afortunados de la Cedula Viva, ¿les daríamos a sus esposas una P65? . Asimismo, está siempre la opción de focalizar el programa en los más pobres o hacerlo universal siempre que se cumplan con los requisitos antes mencionados. En el cuadro siguiente calculo los costos y efectos de distintos escenarios para la P65 con el uso de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO-2010).

Efectos de Pensión 65 (Restricción general: No se da P65 a los que ya tienen pensión y sus cónyuges; ni a los <65) 

Si la P65 fuese de S/.125 para cada adulto mayor que cumpla con tener al menos 65 años,  no ser pensionista ni ser cónyuge de pensionista, un programa universal costaría S/. 1,737 millones al año, es decir 0.41% del PBI. Con este programa la pobreza nacional se va a reducir en dos puntos porcentuales mientras que pobreza en el área rural bajaría en aproximadamente 4 puntos. Los costos del programa bajan significativamente si el programa es focalizado en los pobres. El costo sería de S/.637 millones, lo que equivale al 0.15% del PBI; mientras que los efectos en la pobreza son los mismos que antes. Obviamente,  una P65 de S/.250 va a costar más y va a reducir más la pobreza, pero socavaría la viabilidad de los sistemas contributivos de pensión. Mi preferencia va por el lado de la pensión universal de S/. 125 (escenario 2 en la tabla) siempre que la caja fiscal lo permita, con lo que también se evitan los costos de focalización, que pueden ser altos. Asimismo -y mucho más importante- un programa con características universales  ayuda a crear ciudadanos con derechos y no clientes.

Las estimaciones hechas con las encuestas son útiles para ver los efectos en pobreza, desigualdad, etc. pero también hay que considerar que no necesariamente tienen una buena representación de la población pensionista que no será beneficiaria, y para eso están los datos administrativos de los sistemas de pensiones. El Gobierno deberá hacer un buen análisis de costos y diseño antes de poner en marcha el programa.

La presidenta del gremio de las cuatro AFP viene señalando que este año debe darse una reforma en el Sistema Privado para reducir las comisiones que cobran. Ella plantea que las comisiones ya no se cobren sobre el salario si no sobre el saldo del fondo de cada afiliado, lo cual es un viejo anhelo de las AFP que ha sido contenido sistemáticamente -y felizmente- por los técnicos de la SBS y el MEF a lo largo de los últimos años. De los 5 millones de afiliados, la mitad contribuye regularmente y por tanto pagan la comisión sobre el salario, pero la otra mitad ni contribuye ni paga esas comisiones. Esto es algo que simplemente las AFP no pueden soportar, ver que tienen tanta gente afiliada que nos les reporta ingresos. Entonces ¿cómo cobrarles a esos no cotizantes? aplicando la comisión al saldo en vez de sobre el salario. Se plantearían también ¿cómo vendemos ese nuevo esquema? y se responden diciendo que el sistema será más barato para el afiliado y le dará más dinero en el presente. Pero ¿cómo logramos eso? diciendo que ellos representan y velan por los intereses de los afiliados y que saben lo que les conviene.

Es falso que el esquema de comisiones sobre saldo convenga al afiliado. Las AFP plantean cobrar una comisión de 1.38% sobre el saldo anual en lugar del 1.92% sobre el salario mensual. Analizo los efectos de la propuesta para el caso de un afiliado promedio del SPP (abajo del post incluyo algunas notas técnicas). Se observan 3 efectos en el resto de la vida del afiliado:

1) El afiliado ahorra S/. 6,510 de comisiones.

2) Las AFP dejan de ganar estos S/. 6,510 pero con el nuevo esquema ganan más: S/. 8,871.

3) El afilado deja de recibir S/. 62,259 en pensiones.

Efectos de la propuesta de las AFP (Nuevos Soles)

Con el esquema actual la pensión que recibiría el afiliado promedio sería de  S/. 1,044 pero con la propuesta de las AFP, esta sería sólo de S/. 785. La expectativa de vida a la edad de jubilación es aproximadamente 85 años, por lo tanto el afiliado dejaría de gozar de más de S/. 60,000 durante su vejez. En el camino, el afiliado deja de pagar apenas S/. 6,500 y las AFP aumentan sus ganancias con este afiliado en S/. 2,361. Es decir, el trabajador gana un poquito de liquidez hoy pero pierde demasiado en el futuro y las AFP siempre ganan. ¿Está claro el negocio, no?.

Las AFP plantean que la comisión por saldo sea opcional, pero tampoco se debe permitir ello. El número de personas que pueden realizar cálculos actuariales, financieros y estimaciones de volatilidad del fondo es ínfimo, así que sólo serían ellos los que puedan eventualmente realizar una decisión meditada sobre si les conviene la comisión sobre saldo (en Perú ni siquiera hay una carrera de actuario!). Para el resto de personas, sus decisiones dependerán de los regalos que les den las AFP: tazas, billeteras, buzos, televisores, dependiendo del tamaño del fondo del afiliado. Al final, habrá un gran número de afiliados quejándose de haber sido embaucados por las AFP como en el caso de los miles de trabajadores que han pedido su desafiliación.

Creo que Beatriz Merino no debe asumir la lucha para una comisión por saldo de las AFP; además de los supervisores, ni siquiera los economistas del IPE ni el economista Lalo Morón, se muestran de acuerdo, y eso que no son economistas nada hostiles a las AFP. Insistir en la comisión por saldo es fortalecer la imagen mercantilista de las AFP. Hay otros problemas más urgentes para la familia afiliada o pensionista como por ejemplo el constante acoso de las compañías de seguro a los afiliados a punto de jubilarse, el caso de los afiliados que se quedaron sin pensión, sea por la reciente crisis o porque accedieron a retiros programados con jubilación anticipada. Estas personas han perdido sus pensiones o han disminuido mucho, ¿es también Beatriz Merino la representante de estos pensionistas?

Notas y supuestos:

Datos usados a diciembre 2010: Fondo de pensiones: S/. 86,391 millones; afiliados con al menos un aporte: 3’941,715; recaudación de aportes: S/. 5,149 millones;  edad promedio: 39 años; comisión de administración promedio: 1.92%. El saldo promedio es la división del fondo sobre el número de afiliados; el salario promedio es la división de la recaudación sobre la tasa de aporte de 10% y el número de afiliados. Supuestos: Tasa de rentabilidad del fondo: 5%. Tasa de interés técnico: 4.6%.  Pensionista: hombre soltero, 65 años. Comisión sobre saldo: 1.38% (usada por David Tuesta de BBVA en sus presentaciones). No se ha considerado tasa de descuento inter-temporal subjetiva para sumar cantidades de diversos periodos.

Muchas veces se habla de las ventajas del SPP frente al SNP,  invocándose que se pagarán mejores pensiones, que no le cuesta al Estado y que además el SNP está desfinanciado. Sin embargo, tal comparación es engañosa de hacer toda vez que ambos sistemas están muy interrelacionados desde su origen, tanto así que parte del “éxito” del SPP se debe a la erosión premeditada de los fundamentos del SNP. Todo empezó con el nacimiento del SPP en 1993. El SNP como todo programa de reparto se basa en el pago de pensiones actuales con las contribuciones de los afiliados activos, es decir que mientras más afiliados activos existan y realmente contribuyan, las pensiones pueden ser mejores o el dinero contribuido puede ser menor, lo cual en cualquier caso mejora el bienestar de todos. La creación del SPP tuvo dos efectos concretos en el SNP: 1) colaboró a erosionar su base contributiva y por lo tanto su financiación y 2) quebró su mecanismo de redistribución. En el primer caso se debió a que muchos contribuyentes activos del SNP se trasladaron al SPP; y en el segundo caso, la gran mayoría de trabajadores de altos ingresos se pasaron al SPP con lo cual ya no fue posible redistribuir entre trabajadores de ingresos altos y bajos. El siguiente esquema muestra lo que pasó en el SNP con la introducción del SPP en 1993:

Con la introducción del SPP, algunos afiliados activos (color azul) siguieron en el SNP pero muchos otros se fueron a una AFP. Los que siguieron en el SNP tienen que pagar las pensiones de los existentes y futuros jubilados, mientras que los del SPP no tienen que pagar a nadie. El nuevo triangulo del SNP es más pequeño pero lo importante es ver que la proporción de afiliados activos sobre pensionistas  se ha reducido drásticamente. El año pasado la relación entre afiliados contribuyentes y pensionistas del SPP era bastante baja, sólo 2.13. Obviamente con una base contributiva tan baja no se puede esperar que el SNP esté en equilibrio, el Tesoro tuvo que asumir el 52% de los pagos de pensiones. Si se hubiera querido que el SNP llegue al equilibrio, la tasa de contribuyentes sobre pensionistas debió haber sido casi el doble: 4.02 o la tasa de contribución que se descuenta al trabajador mensualmente debería haber sido de 24.5% en lugar del 13% vigente, lo cual es claramente impracticable.

Sin desconocerse algunas ventajas a un régimen como el SPP, debe mencionarse que su implementación ha sido bastante costosa, lo cual es algo de lo que raramente se habla. Por un lado se tienen aproximadamente S/.13,000 millones por bonos de reconocimiento entregados o a entregarse a los afiliados que se pasaron del SNP al SPP, y por otro lado están las transferencias del Tesoro para pagar a los pensionistas del SNP dado que los afiliados que deberían pagar por estas pensiones se trasladaron al SPP. Esto último ha significado al Estado desembolsar aproximadamente  S/. 26,400  millones desde 1995, lo que equivale al 6.2% del PBI. En los últimos años el Tesoro ha pagado en promedio S/. 2,100 millones anuales. En el cuadro de abajo puede verse la evolución de estos pagos.

Estas transferencias del Tesoro continuaran e incluso aumentaran durante los siguientes años dado que la base contributiva del SNP, al ser mermada por el SPP, no permite pagar las pensiones. El último cálculo de la reserva actuarial en el SNP -lo cual equivale a decir cuánto debe “guardar” el Estado hoy para pagar la pensiones futuras- es de S/. 100,000 millones, es decir el 23.4% del PBI.

La entrega de bonos de reconocimiento es también problemática. El afiliado que estaba inscrito en el SNP participaba de un “convenio” bajo el cual contribuía para pagar las pensiones de los jubilados mientras fuese un trabajador activo y a la vez esperaba recibir su pensión en la vejez con los aportes de los trabajadores más jóvenes. Asimismo, los jubilados esperaban que los afiliados continuasen contribuyendo con el fin de poder recibir sus pensiones. Con la introducción del SPP, muchos trabajadores dejaron de participar en ese “convenio” mudándose al SPP. Esto significó que las contribuciones esperadas de esos trabajadores desaparezcan repentinamente y que alguien asuma ese forado ¿Quién? el Estado. A esos trabajadores que cambiaron de sistema el Estado les dio un bono de reconocimiento por los aportes realizados, es decir de algún modo se individualizaron los derechos pensionarios que eran sobre todo promesas colectivas. Pero nadie cobró a esos afiliados un bono por los aportes prometidos que dejarían de pagar. En realidad, hoy en día los que pagan esos aportes son todos los peruanos porque las transferencias del Tesoro hacia el SNP provienen del cobro de los impuestos de todos los peruanos. Esto es aún más grave porque hay problemas distributivos serios. Con las únicas cifras disponibles*, se tiene que en el 2006 el 10% más rico de los asegurados del SPP poseía el 47% del valor de los bonos de reconocimiento. Los aportes de estos afiliados de altos ingresos hubiesen ayudado a pagar las pensiones de los jubilados del SNP, pero en lugar de eso el Estado les transfiere dinero mediante el bono de reconocimiento (S/. 13,000 millones).

En resumen, la introducción del SPP le permite a sus afiliados ahorrar en cuentas individuales sin necesidad de asumir parcialmente el pago de las pensiones de las generaciones mayores. Esto origina que las contribuciones de los afiliados del SNP no sean suficientes para pagar a los pensionistas y que por tanto el Estado pague parte de estas pensiones. Y como si esto fuera poco, el Estado además transfiere recursos a los afiliados del SPP vía los bonos de reconocimiento. Dado que el dinero del Tesoro proviene de los impuestos cobrados a todos los peruanos, tanto a los afiliados al  SPP o SNP (7 millones de la PEA) como a los no afiliados (8.5 millones), se tiene en la práctica una situación en la que el Estado cobra a todos pero da sólo a algunos (bonos SPP y pensiones SNP) y les permite a otros ahorrar para ellos mismos (SPP). Adicionalmente, dentro de la PEA el grupo de los no afiliados es más pobre y con peores condiciones laborales, por lo que el actual sistema pensionario en Perú es regresivo: quita a los que menos tienen y da a los que más tienen.

¿Qué se puede hacer?

El costo de la reforma de pensiones de 1993 es enorme y puede volverse inmanejable si es que no se toman medidas. Hay que recordar que la reserva actuarial del SNP es de 23.4% del PBI y las transferencias del Tesoro para pagar pensiones ascienden a S/. 2,100 millones anuales en promedio e irán subiendo. Una mirada simplista nos diría que el  Estado podría deteriorar los niveles de las pensiones del SNP o subir la tasa de contribución, pero esas medidas son impracticables porque el nivel de las pensiones ya es bajo en el SNP (la pensión mínima es S/. 484 mensual desde el año 2001) y la tasa de contribución es alta y similar a lo que se descuenta por AFP (13%).

Ahora que hay un nuevo Gobierno, no se puede dejar de lado la oportunidad de reformar a fondo el sistema de pensiones peruano. La creación de una pensión no contributiva o pilar cero (Pensión 65) es un paso adelante y ya ha sido aceptada por casi todos los actores políticos. Ese pilar puede servir de base para construir un mejor sistema de pensiones. La solución pasa por reunir otra vez el SNP con el SPP para crear un sistema mixto de pensiones en el que todos los afiliados contribuyan a una AFP y además a un fondo solidario de reparto. El pilar uno estaría conformado por este fondo solidario y con este se pagarían pensiones mínimas a los afiliados que la necesiten y que cumplan con los requisitos correspondientes (actualmente y en la practica, en el SPP no hay pensión mínima). . El pilar dos se forma con los fondos de las cuentas individuales de cada afiliado en su AFP, con los que se calcularan las pensiones de cada trabajador. El pilar uno y dos son obligatorios. El tercer pilar estaría formado por los aportes voluntarios a la cuenta individual en la AFP. La idea es que todos los afiliados vuelvan a ayudar a financiar las pensiones de los jubilados del SNP y SPP y ya no se requieran transferencias del Tesoro, o se reduzcan significativamente. Con esto se recupera el principio de solidaridad en el sistema de pensiones y se ahorra dinero en el Estado, lo cual va a dar más recursos para implementar otros programas sociales y también va a solucionar los problemas de regresividad del actual sistema de pensiones.

Los aspectos técnicos de esta propuesta están en un libro que publiqué con el CIES (http://cies.org.pe/files/documents/DyP/DyP-45.pdf), ahí se puede observar que la reforma planteada ofrece  mejoras en el bienestar, distribución y finanzas públicas. De manera gruesa pero instructiva -y con datos del 2010-, habría equilibrio financiero en el SNP si todos los afiliados del SNP y SPP estuvieran en una AFP y siguiesen contribuyendo el 10% de sueldo pero destinando 2.36% al fondo solidario y 7.64% a su cuenta individual. En el libro citado hay cálculos más técnicos pero la idea es  la misma. Recuerdo que dentro de la presentación del libro que hice el año pasado en la SBS, MEF, ONP y Asociación de AFP (AAFP) incluí el ejercicio de implementar las reglas pensionarias del SNP en el SPP y ver qué pasaba. El resultado era que el nuevo sistema operaba con superávit y así el Estado podía dedicar sus recursos a otras actividades. Esta idea obviamente no gustó en la AAFP y SBS pero el sentido del ejercicio era pedagógico. Las críticas al SNP no deben darse con relación al tipo de sistema en sí, toda vez que un sistema de pensiones de reparto bien llevado y organizado no tiene porqué fracasar. Por esto, uno debe aclarar que la situación actual del SNP no se debe a que es un sistema de reparto sino a que es un sistema de reparto que compite con el SPP el cual le quitó gran parte de su base contributiva. Por tanto, las comparaciones entre el SNP y SPP deben ser hechas con cuidado.

Otros efectos de la reforma

La reforma que planteo puede pensarse también como una oportunidad para tratar de reducir las comisiones con el aumento de la masa de contribuyentes, formada tanto por aquellos que provendrían del SNP, los individuos que inicien su vida laboral y los trabajadores que vean suficientes ventajas (pensión mínima garantizada, tercer pilar, más transparencia, etc.) en el sistema reformado para decidir afiliarse, a pesar de no estar obligados a ello. Con esta reforma, los asegurados del SNP podrían elegir alguna de las AFP libremente o ser asignados a alguna nueva AFP que quiera entrar al mercado y reciba a todo el grupo de afiliados activos del SNP mediante una licitación en la que se elija la firma que ofrezca la menor comisión (¡hay un millón de contribuyentes!). A su vez, esta comisión, que debiera ser menor a la de las otras AFP, presionaría a la baja de las comisiones del resto de AFP. La licitación debería contar, como mínimo, con cláusulas de fidelidad de los afiliados provenientes del SNP por algún tiempo; así como, con el compromiso de no elevar la comisión pactada. Otra alternativa sería auspiciar la creación de una “AFP estatal” con la incorporación automática de todos los afiliados del SNP, cuyo funcionamiento y regulación serían idénticos a los de las otras AFP, aunque la comisión fijada podría servir como mecanismo para reducir las comisiones del resto de AFP. Incluso, el fondo de inversiones de esta “AFP estatal” podría ser administrado por los altamente calificados profesionales del Banco Central de Reserva.

Sin duda, esta reforma abre muchas posibilidades de mejoras en el sistema de pensiones, en particular en el precio cobrado por las AFP. No hay que dejar pasar la oportunidad.

* Estas cifras son obtenidas con la base de datos usada en: Olivera, Javier, “Recuperando la solidaridad en el sistema peruano de pensiones. Una propuesta de reforma”. Consorcio de Investigación Económica y Social – Universidad de Piura. Lima, 2010. 151pp. http://cies.org.pe/files/documents/DyP/DyP-45.pdf

Con el nuevo Gobierno votado el domingo 05-junio por los peruanos, se abren posibilidades muy interesantes para reforzar el desarrollo y sobre todo distribuir sus frutos más igualitariamente pero también más responsablemente. Las propuestas como la Pensión 65 (P65) y guarderías gratuitas para madres de zonas pobres pueden enmarcarse dentro de los programas con más alcance universal. Estos programas, a diferencia de los meramente dirigidos a aliviar la pobreza, mejoran las oportunidades de las personas o corrigen las desigualdades pasadas. El caso de la P65 ya lo he explicado en anteriores posts, pero vale la pena mencionar que este programa, al estar dirigido a aquellos adultos mayores que no pudieron tener una pensión, ayuda a corregir las desigualdades de oportunidades pasadas que el Estado no resolvió. Algunas personas podrían objetar esta pensión y argumentar que no es justo darla a personas que no contribuyeron o se esforzaron para contribuir a algún sistema de pensiones; y sobre todo se acusa a los informales de no merecerla. Sin embargo, la mayoría de los trabajadores informales y pobres no son responsables de tener trabajos en ese sector dado que no tuvieron las oportunidades en el pasado para educarse, nutrirse o acceder a servicios de salud con el objeto de mejorar su productividad y entrar al mercado formal. ¿Por ejemplo, cómo se le puede exigir a un agricultor de Apurímac que no gozó de oportunidades para educarse que sea formal? En este sentido, si las personas no son responsables de su situación actual, hay argumentos de justicia distributiva para compensarlas con transferencias. Por el contrario, si un individuo sí es responsable de su situación actual, dado que sí tuvo las oportunidades para educarse pero decidió voluntariamente nunca trabajar o no entrar al sector formal para no pagar impuestos, entonces no debe recibir compensación alguna. Este podría ser el caso de un profesional que prefiere no hacer facturas ni pagar seguridad social para ahorrarse ese dinero. 

Un programa como el de las guarderías trata de igualar las oportunidades para trabajar entre hombres y mujeres y poner el piso más parejo entre mujeres de bajos y altos ingresos. Este beneficio va a permitir elevar la tasa de participación laboral femenina y por tanto los ingresos familiares, o dar un mayor descanso a las mujeres que se hacen cargo del hogar y en muchos casos de una familia numerosa. Tanto un mayor número de horas trabajadas a través de mayores ingresos o más horas de descanso van a mejorar el bienestar de las mujeres más pobres y sus familias. Adicionalmente, las oportunidades para capacitarse y trabajar de una madre adolescente y pobre podrían ser mejoradas sustancialmente, lo cual va a afectar positivamente toda su vida (hay más de 160 mil madres entre 12 y 19 años). A diferencia de la P65, este programa corrige desigualdades actuales y no pasadas, lo cual constituye una adecuada combinación. El concepto de responsabilidad también puede ser aplicado aquí: la idea es que las madres pobres no son responsables de su pobreza actual ni completamente responsables del número de hijos que tienen dado el limitado acceso e inadecuado manejo de métodos anticonceptivos, y la poca educación y cuidado de la salud que han podido gozar durante su niñez y adolescencia. 

El plan de gobierno de Gana Perú y su posterior defensa hubiesen sido más claros y convincentes si se hubiera adoptado explícitamente el enfoque de la igualdad de oportunidades, redistribución, justicia y responsabilidad*. Lo importante es que se han votado por estas ideas, espero que el diseño técnico sea adecuado y que además se incluyan aspectos de eficiencia que toda intervención pública debe incorporar. 

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* Para una introducción sobre el tema desde la disciplina económica, se puede ver Fleurbaey, Marc (2008)  “Fairness, Responsability and Welfare”, Oxford University Press.

Tal como estimamos en un anterior post (28-04-11) el costo de la P65 sería de S/. 1,100 millones, es decir 0.26% del PBI; mientras que la reducción del IGV de 19% a 18% decretada en marzo pasado va a significar una merma de los ingresos tributarios de alrededor de S/. 2,000 millones. Esta reducción del IGV no se ha trasladado en menores precios para el consumidor, más bien se ha quedado en los bolsillos de las empresas, lo cual ha inflado sus márgenes de ganancia. Entonces, si dejáramos sin efecto la medida tributaria, tendríamos más que suficientes recursos para financiar la P65, sin afectar para nada el nivel de precios toda vez que ya sabemos que una variación de un punto porcentual del IGV no mueve los precios. Por lo tanto, el argumento del señor Carranza sería poco creíble.

La bomba de tiempo de la señora Merino no es tal, ya que la recuperación de ese punto porcentual perdido en el IGV sería más que suficiente para afrontar los pagos de la P65.  Además los siguientes años el costo de la P65 crecería similarmente a la tasa de crecimiento de la población mayor de 65 años, la cual será de alrededor de 3.5% anual durante los próximos 10 años. Si la recaudación o la economía crecen más que esa tasa, entonces no hay bomba de tiempo, lo cual ya está ocurriendo holgadamente. Recordemos que en los últimos 5 años la recaudación de la SUNAT ha crecido en promedio alrededor de 13.6% anual y la economía lo ha hecho  a una tasa promedio superior al 7% anual.

Asimismo, parece que querer cambiar algo del sistema privado de pensiones (SPP) es como osar tocar a la niña de los ojos de un sistema construido sobre el individualismo. No hay nada más individualista y transmisor de desigualdades que el SPP, toda vez que no hay ningún mecanismo de solidaridad ni redistribución en su interior. No es casual tampoco que la defensa de este sistema tenga tanta fuerza y aliados. Las AFP recibieron el año pasado ingresos por S/. 847 millones, es decir el 80% de lo que podría costar la P65. Ante lo que se pensó que era una amenaza para sus intereses, estas empresas tuvieron que contratar un peso pesado con la suficiente credibilidad para lograr una defensa efectiva, y vaya que lo lograron. Desde abril, Beatriz Merino deja de ser la Defensora del Pueblo -es decir de todos los peruanos- para convertirse en la presidenta del gremio de las 4 AFP existentes, un gremio muy poderoso y millonario. La señora Merino antes defendía a 29 millones de peruanos, es decir al peruano promedio que apenas tiene un PBI por persona de S/. 14,500 al año. Pero ahora defiende a 4 empresas que ganan 60 mil veces más que ese peruano promedio. Imaginamos que la presidenta del gremio debe enfrentar algunos dilemas, pues no es la presidenta de la asociación de los afiliados o pensionistas o la Superintendente de la SBS, sino la presidenta de un poderoso gremio de 4 empresas. Es en esta perspectiva en que debemos ubicar sus declaraciones sobre cualquier reforma que se plantee en el sistema de pensiones peruano.

El Proyecto incluye algunas disposiciones complementarias que obstaculizan la unificación de la política previsional en el Perú. La política de pensiones debe ser sólo una y no deberíamos dejar que algunos órganos supervisores decidan unilateralmente sobre variables que afectan a esta política. El Proyecto le otorga a la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS) la facultad de decidir por sí sola la tasa de aporte obligatorio en el SPP (que ahora está en 10% del salario) y además impone que esta tasa debe ser revisada cada 5 años por una entidad seleccionada por concurso internacional.

El valor de la tasa de aporte afecta los flujos del Tesoro para el pago de las pensiones mínimas y complementarias que se entregan y entregarán a varios de los jubilados de las AFP. A los afiliados que no logran acumular los suficientes recursos para obtener estas pensiones, el Estado les completa el dinero que haga falta. Mientras más baja sea la tasa de aporte, es más lo que el Estado debe finalmente entregar a estos afiliados, siendo este dinero pagado con los impuestos de todos los ciudadanos, incluso con el dinero de aquellos que no tienen la suerte de poder afiliarse a un sistema de pensiones. Pareciera entonces que no es justo que con los impuestos pagados por los -por ejemplo- habitantes de un distrito pobre se financien las pensiones de algunos pensionistas de las AFP. Este tipo de consideraciones –fiscales y redistributivas- están lejos de la agenda de la SBS y por supuesto no serán tomadas en cuenta cuando ésta tenga la total libertad para elegir el valor de la tasa de aporte. Más bien le corresponde al Estado mantener su posición central en la decisión sobre la política de pensiones y no renunciar a ella para cederla a un ente regulador que tiene otros objetivos.

En este sentido, así como es el Banco Central el que decide sobre los límites operativos de las inversiones de las AFP en el extranjero debido a los efectos en la política macroeconómica, creemos que la decisión sobre el valor de la tasa de aporte y otras variables fundamentales del SPP no le debe corresponder exclusivamente a la SBS.

Además, que la tasa de aporte deba ser revisada cada 5 años y por una entidad seleccionada por concurso internacional es menospreciar a los excelentes tecnócratas peruanos que tienen experiencia en pensiones desde hace tiempo. Sin ir muy lejos, recordemos que el Gobierno elevó en el 2005 la tasa de aporte al SPP de 8% a 10% del salario, siendo las consideraciones principalmente fiscales y distributivas. No se necesitó de “expertos” extranjeros si no de los competentes tecnócratas del MEF, SBS y ONP y de una buena coordinación.

Los fondos de la seguridad social ya son intangibles, no pongamos candados ni camisas de fuerza donde no es necesario, pues lo único que se conseguirá es hacer más difícil la reforma de pensiones de segunda generación que nuestro país necesita.

1.- ¿Qué otro tipo de disposiciones deberían establecerse para que no se usen las pensiones en otros aspectos distintos para los que se ha creado?

Para empezar, al actual Gobierno sólo le quedan 3 meses. Se debería dejar a la siguiente administración, el suficiente margen de maniobra para que realice las reformas en el sistema de pensiones que crea conveniente. Desde consideraciones técnicas, y de acuerdo al consenso académico, las recomendaciones van por crear un sistema de pensiones multi-pilar que incluya la pensión no contributiva (P65) como primer pilar, un segundo pilar obligatorio público redistributivo (SNP), uno tercero obligatorio privado (AFP) y un cuarto voluntario privado (AFP).

2.- ¿Cuáles podrían ser las modalidades que podría utilizar otro gobierno para disponer de estos recursos?

No hablaría de “disponer” de los fondos de pensiones, sino de reorganizar el sistema de pensiones a fin de mejorar el aspecto distributivo y de cobertura. Si se crea un sistema multi-pilar, los fondos del pilar privado seguirían perteneciendo a los afiliados y no habría riesgo en que se utilicen mal estos recursos. Y los fondos del pilar público servirían para distribuir mejor.

3.- ¿Cuáles son los riesgos de aplicar el sistema Pensión 65?

No veo riesgos grandes en la aplicación de la P65 si es que se focaliza y limita bien quiénes serían los beneficiarios. He visto una serie de cálculos de analistas y medios que van desde los S/. 3,700 hasta los S/. 14,000 millones, lo cual está totalmente sobre estimado. He hecho cálculos propios con datos administrativos de los organismos que dan pensión y usando las proyecciones de población del INEI y el costo es de casi mil millones (0.22% PBI). Los detalles están en un artículo que se publicará este mes en un libro de la OIT. Recordemos que en marzo pasado el Gobierno redujo la tasa del IGV de 19% a 18%, con lo cual la recaudación va a caer 2 mil millones de Soles. Este monto es el doble de lo que se necesitaría para financiar P65, es decir que un modo para rápidamente financiar el programa sería no reducir tanto la tasa del IGV y establecerla en 18.5%. Asimismo, P65 puede ir implementándose gradualmente.

4.- ¿Cómo afectará al actual SPP?

Yo diría que positivamente y esto es algo que no se ha mencionado en el actual debate. En el SPP hay casi 5 millones de afiliados pero sólo la mitad contribuye regularmente, es decir hay 2.5 millones de personas o que van a obtener una pensión muy pero muy baja o no van a obtener nada. Además en el SPP no hay un esquema general de pensión mínima; por lo tanto, un programa como la P65 tendría un efecto colateral positivo en los miles de afiliados que reclaman no tener una pensión aún estando asegurados y ayudaría a reducir las frecuentes demandas para implementar una pensión mínima en el SPP.

Es remarcable el caso de los pensionistas que se jubilaron anticipadamente y optaron por la modalidad de pensión de Retiro Programado. Esta modalidad de pensión no es vitalicia y depende exclusivamente de los recursos de la Cuenta Individual de Capitalización (CIC). Ante shocks externos, el valor de la pensión se reduce considerablemente o puede incluso desaparecer. La P65 sería una excelente medida para proteger a estos jubilados desafortunados.

 5.- Se pueden considerar otras alternativas  distintas al de Pensión 65 para lograr una mayor cobertura para las personas que no han sido aseguradas?

Considero que es una buena alternativa. Esta es una herramienta que ha dado muy buenos resultados en Brasil en la lucha contra la pobreza, teniendo además efectos positivos en otros miembros de la familia, como por ejemplo el aumento de las tasas de matrícula escolar y de las condiciones de salud. Uruguay, Chile y Bolivia, países que tienen un sistema de pensiones con AFP, también ofrecen este tipo de beneficio. A diferencia de otros esquemas de transferencias sociales, la P65 podría tener muy bajos costos administrativos dado que es sencillo identificar a las personas que no deben acceder a esta pensión. Tanto las AFP, SBS, compañías de seguro, ONP y la Caja de Pensiones Militar tienen registrados a todos sus afiliados, pensionistas y beneficiarios. Basta por tanto tener actualizada la base de todos los pensionistas con la colaboración de estas instituciones y usar la red de oficinas del Banco de la Nación para hacer los pagos.

Asimismo, hay elementos de justicia distributiva en este tipo de pensiones que el Estado no puede desatender. Que ciudadanos afronten su vejez sin una pensión o ahorros implica que éstos han desarrollado su vida laboral en condiciones más precarias, sin contratos formales que les permitan contribuir a un sistema de pensiones y con ingresos bajos. Estas personas también tendrían niveles más bajos de educación y habrían accedido a lo largo de su vida a peores condiciones de vida que los trabajadores afiliados a algún sistema de pensiones. Por tanto, una pensión no contributiva ayudaría a solucionar los problemas que no se resolvieron en el pasado.