El énfasis del debate actual está puesto en cómo mejorar el SPP y es muy fácil olvidarse de que la problemática de las pensiones es más amplia que ello. Nadie habla del Sistema Nacional de Pensiones (SNP) cuando en realidad este sistema cubre a la gran mayoría de pensionistas peruanos (470 mil versus 98 mil del SPP) y tiene 2.5 millones de afiliados activos, de los cuales 1 millón cotiza regularmente, es decir más que cualquiera de las AFP o como dos de ellas juntas. Incluso, como sistema el SNP y el SPP tienen similares porcentajes de afiliados que efectivamente aportan a su sistema de pensiones (39% y 43% respectivamente).

Muchas veces se habla de las ventajas del SPP frente al SNP,  invocándose que se pagarán mejores pensiones, que no le cuesta al Estado y que además el SNP está desfinanciado. Sin embargo, tal comparación es engañosa de hacer toda vez que ambos sistemas están muy interrelacionados desde su origen, tanto así que parte del “éxito” del SPP se debe a la erosión premeditada de los fundamentos del SNP. Todo empezó con el nacimiento del SPP en 1993. El SNP como todo programa de reparto se basa en el pago de pensiones actuales con las contribuciones de los afiliados activos, es decir que mientras más afiliados activos existan y realmente contribuyan, las pensiones pueden ser mejores o el dinero contribuido puede ser menor, lo cual en cualquier caso mejora el bienestar de todos. La creación del SPP tuvo dos efectos concretos en el SNP: 1) colaboró a erosionar su base contributiva y por lo tanto su financiación y 2) quebró su mecanismo de redistribución. En el primer caso se debió a que muchos contribuyentes activos del SNP se trasladaron al SPP; y en el segundo caso, la gran mayoría de trabajadores de altos ingresos se pasaron al SPP con lo cual ya no fue posible redistribuir entre trabajadores de ingresos altos y bajos. El siguiente esquema muestra lo que pasó en el SNP con la introducción del SPP en 1993:

Con la introducción del SPP, algunos afiliados activos (color azul) siguieron en el SNP pero muchos otros se fueron a una AFP. Los que siguieron en el SNP tienen que pagar las pensiones de los existentes y futuros jubilados, mientras que los del SPP no tienen que pagar a nadie. El nuevo triangulo del SNP es más pequeño pero lo importante es ver que la proporción de afiliados activos sobre pensionistas  se ha reducido drásticamente. El año pasado la relación entre afiliados contribuyentes y pensionistas del SPP era bastante baja, sólo 2.13. Obviamente con una base contributiva tan baja no se puede esperar que el SNP esté en equilibrio, el Tesoro tuvo que asumir el 52% de los pagos de pensiones. Si se hubiera querido que el SNP llegue al equilibrio, la tasa de contribuyentes sobre pensionistas debió haber sido casi el doble: 4.02 o la tasa de contribución que se descuenta al trabajador mensualmente debería haber sido de 24.5% en lugar del 13% vigente, lo cual es claramente impracticable.

Sin desconocerse algunas ventajas a un régimen como el SPP, debe mencionarse que su implementación ha sido bastante costosa, lo cual es algo de lo que raramente se habla. Por un lado se tienen aproximadamente S/.13,000 millones por bonos de reconocimiento entregados o a entregarse a los afiliados que se pasaron del SNP al SPP, y por otro lado están las transferencias del Tesoro para pagar a los pensionistas del SNP dado que los afiliados que deberían pagar por estas pensiones se trasladaron al SPP. Esto último ha significado al Estado desembolsar aproximadamente  S/. 26,400  millones desde 1995, lo que equivale al 6.2% del PBI. En los últimos años el Tesoro ha pagado en promedio S/. 2,100 millones anuales. En el cuadro de abajo puede verse la evolución de estos pagos.

Estas transferencias del Tesoro continuaran e incluso aumentaran durante los siguientes años dado que la base contributiva del SNP, al ser mermada por el SPP, no permite pagar las pensiones. El último cálculo de la reserva actuarial en el SNP -lo cual equivale a decir cuánto debe “guardar” el Estado hoy para pagar la pensiones futuras- es de S/. 100,000 millones, es decir el 23.4% del PBI.

La entrega de bonos de reconocimiento es también problemática. El afiliado que estaba inscrito en el SNP participaba de un “convenio” bajo el cual contribuía para pagar las pensiones de los jubilados mientras fuese un trabajador activo y a la vez esperaba recibir su pensión en la vejez con los aportes de los trabajadores más jóvenes. Asimismo, los jubilados esperaban que los afiliados continuasen contribuyendo con el fin de poder recibir sus pensiones. Con la introducción del SPP, muchos trabajadores dejaron de participar en ese “convenio” mudándose al SPP. Esto significó que las contribuciones esperadas de esos trabajadores desaparezcan repentinamente y que alguien asuma ese forado ¿Quién? el Estado. A esos trabajadores que cambiaron de sistema el Estado les dio un bono de reconocimiento por los aportes realizados, es decir de algún modo se individualizaron los derechos pensionarios que eran sobre todo promesas colectivas. Pero nadie cobró a esos afiliados un bono por los aportes prometidos que dejarían de pagar. En realidad, hoy en día los que pagan esos aportes son todos los peruanos porque las transferencias del Tesoro hacia el SNP provienen del cobro de los impuestos de todos los peruanos. Esto es aún más grave porque hay problemas distributivos serios. Con las únicas cifras disponibles*, se tiene que en el 2006 el 10% más rico de los asegurados del SPP poseía el 47% del valor de los bonos de reconocimiento. Los aportes de estos afiliados de altos ingresos hubiesen ayudado a pagar las pensiones de los jubilados del SNP, pero en lugar de eso el Estado les transfiere dinero mediante el bono de reconocimiento (S/. 13,000 millones).

En resumen, la introducción del SPP le permite a sus afiliados ahorrar en cuentas individuales sin necesidad de asumir parcialmente el pago de las pensiones de las generaciones mayores. Esto origina que las contribuciones de los afiliados del SNP no sean suficientes para pagar a los pensionistas y que por tanto el Estado pague parte de estas pensiones. Y como si esto fuera poco, el Estado además transfiere recursos a los afiliados del SPP vía los bonos de reconocimiento. Dado que el dinero del Tesoro proviene de los impuestos cobrados a todos los peruanos, tanto a los afiliados al  SPP o SNP (7 millones de la PEA) como a los no afiliados (8.5 millones), se tiene en la práctica una situación en la que el Estado cobra a todos pero da sólo a algunos (bonos SPP y pensiones SNP) y les permite a otros ahorrar para ellos mismos (SPP). Adicionalmente, dentro de la PEA el grupo de los no afiliados es más pobre y con peores condiciones laborales, por lo que el actual sistema pensionario en Perú es regresivo: quita a los que menos tienen y da a los que más tienen.

¿Qué se puede hacer?

El costo de la reforma de pensiones de 1993 es enorme y puede volverse inmanejable si es que no se toman medidas. Hay que recordar que la reserva actuarial del SNP es de 23.4% del PBI y las transferencias del Tesoro para pagar pensiones ascienden a S/. 2,100 millones anuales en promedio e irán subiendo. Una mirada simplista nos diría que el  Estado podría deteriorar los niveles de las pensiones del SNP o subir la tasa de contribución, pero esas medidas son impracticables porque el nivel de las pensiones ya es bajo en el SNP (la pensión mínima es S/. 484 mensual desde el año 2001) y la tasa de contribución es alta y similar a lo que se descuenta por AFP (13%).

Ahora que hay un nuevo Gobierno, no se puede dejar de lado la oportunidad de reformar a fondo el sistema de pensiones peruano. La creación de una pensión no contributiva o pilar cero (Pensión 65) es un paso adelante y ya ha sido aceptada por casi todos los actores políticos. Ese pilar puede servir de base para construir un mejor sistema de pensiones. La solución pasa por reunir otra vez el SNP con el SPP para crear un sistema mixto de pensiones en el que todos los afiliados contribuyan a una AFP y además a un fondo solidario de reparto. El pilar uno estaría conformado por este fondo solidario y con este se pagarían pensiones mínimas a los afiliados que la necesiten y que cumplan con los requisitos correspondientes (actualmente y en la practica, en el SPP no hay pensión mínima). . El pilar dos se forma con los fondos de las cuentas individuales de cada afiliado en su AFP, con los que se calcularan las pensiones de cada trabajador. El pilar uno y dos son obligatorios. El tercer pilar estaría formado por los aportes voluntarios a la cuenta individual en la AFP. La idea es que todos los afiliados vuelvan a ayudar a financiar las pensiones de los jubilados del SNP y SPP y ya no se requieran transferencias del Tesoro, o se reduzcan significativamente. Con esto se recupera el principio de solidaridad en el sistema de pensiones y se ahorra dinero en el Estado, lo cual va a dar más recursos para implementar otros programas sociales y también va a solucionar los problemas de regresividad del actual sistema de pensiones.

Los aspectos técnicos de esta propuesta están en un libro que publiqué con el CIES (http://cies.org.pe/files/documents/DyP/DyP-45.pdf), ahí se puede observar que la reforma planteada ofrece  mejoras en el bienestar, distribución y finanzas públicas. De manera gruesa pero instructiva -y con datos del 2010-, habría equilibrio financiero en el SNP si todos los afiliados del SNP y SPP estuvieran en una AFP y siguiesen contribuyendo el 10% de sueldo pero destinando 2.36% al fondo solidario y 7.64% a su cuenta individual. En el libro citado hay cálculos más técnicos pero la idea es  la misma. Recuerdo que dentro de la presentación del libro que hice el año pasado en la SBS, MEF, ONP y Asociación de AFP (AAFP) incluí el ejercicio de implementar las reglas pensionarias del SNP en el SPP y ver qué pasaba. El resultado era que el nuevo sistema operaba con superávit y así el Estado podía dedicar sus recursos a otras actividades. Esta idea obviamente no gustó en la AAFP y SBS pero el sentido del ejercicio era pedagógico. Las críticas al SNP no deben darse con relación al tipo de sistema en sí, toda vez que un sistema de pensiones de reparto bien llevado y organizado no tiene porqué fracasar. Por esto, uno debe aclarar que la situación actual del SNP no se debe a que es un sistema de reparto sino a que es un sistema de reparto que compite con el SPP el cual le quitó gran parte de su base contributiva. Por tanto, las comparaciones entre el SNP y SPP deben ser hechas con cuidado.

Otros efectos de la reforma

La reforma que planteo puede pensarse también como una oportunidad para tratar de reducir las comisiones con el aumento de la masa de contribuyentes, formada tanto por aquellos que provendrían del SNP, los individuos que inicien su vida laboral y los trabajadores que vean suficientes ventajas (pensión mínima garantizada, tercer pilar, más transparencia, etc.) en el sistema reformado para decidir afiliarse, a pesar de no estar obligados a ello. Con esta reforma, los asegurados del SNP podrían elegir alguna de las AFP libremente o ser asignados a alguna nueva AFP que quiera entrar al mercado y reciba a todo el grupo de afiliados activos del SNP mediante una licitación en la que se elija la firma que ofrezca la menor comisión (¡hay un millón de contribuyentes!). A su vez, esta comisión, que debiera ser menor a la de las otras AFP, presionaría a la baja de las comisiones del resto de AFP. La licitación debería contar, como mínimo, con cláusulas de fidelidad de los afiliados provenientes del SNP por algún tiempo; así como, con el compromiso de no elevar la comisión pactada. Otra alternativa sería auspiciar la creación de una “AFP estatal” con la incorporación automática de todos los afiliados del SNP, cuyo funcionamiento y regulación serían idénticos a los de las otras AFP, aunque la comisión fijada podría servir como mecanismo para reducir las comisiones del resto de AFP. Incluso, el fondo de inversiones de esta “AFP estatal” podría ser administrado por los altamente calificados profesionales del Banco Central de Reserva.

Sin duda, esta reforma abre muchas posibilidades de mejoras en el sistema de pensiones, en particular en el precio cobrado por las AFP. No hay que dejar pasar la oportunidad.

* Estas cifras son obtenidas con la base de datos usada en: Olivera, Javier, “Recuperando la solidaridad en el sistema peruano de pensiones. Una propuesta de reforma”. Consorcio de Investigación Económica y Social - Universidad de Piura. Lima, 2010. 151pp. http://cies.org.pe/files/documents/DyP/DyP-45.pdf